Dans un contexte où les collectivités locales cherchent constamment à optimiser leurs ressources financières pour mener à bien leurs projets d'investissement, l'emprunt revolving, ou crédit renouvelable, se présente comme une solution flexible. Cet article explore en détail le fonctionnement de cet outil financier, ses avantages, ses contraintes, et sa place dans l'écosystème financier des collectivités territoriales.
Introduction : L'accès aux ressources financières pour les collectivités
Le financement des investissements est une préoccupation centrale pour les collectivités locales. Dans l'éventail des ressources accessibles, le recours à l'emprunt à moyen et long terme est une option facilitée par les taux d'intérêt relativement bas sur les marchés financiers. Avant de recourir à l'emprunt, une collectivité doit évaluer ses ressources propres, notamment l'autofinancement (ou épargne disponible) et le fonds de roulement. L'optimisation du fonds de roulement est cruciale, car les possibilités de placement sont limitées, ce qui rend son utilisation pour les investissements particulièrement pertinente.
L'emprunt ne représente qu'environ 30 % du financement de l'investissement territorial. Il est important de noter que les collectivités territoriales ne peuvent recourir à l'emprunt que pour financer la section investissement de leur budget.
Qu'est-ce qu'un Emprunt Revolving ? Définition et Caractéristiques
Le crédit renouvelable, également appelé crédit revolving, crédit permanent, réserve d'argent ou crédit reconstituable, est une ouverture de crédit qui permet à une collectivité de disposer du montant du prêt de façon fractionnée et aux dates de son choix. Il s'agit d'un type de crédit à la consommation auquel est associée, ou non, une carte. La loi impose aux organismes de crédit d'utiliser obligatoirement le terme « crédit renouvelable » dans les documents commerciaux ou publicitaires.
Flexibilité
L'un des principaux atouts de l'emprunt revolving est sa flexibilité. La collectivité peut tirer et rembourser les fonds autant de fois qu'elle le souhaite, dans la limite des plafonds définis. Cette souplesse est particulièrement utile pour gérer les besoins de trésorerie imprévus ou pour financer des projets dont le calendrier de dépenses est incertain.
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Mobilisation Échelonnée
La possibilité de bénéficier d'un apport de fonds de manière échelonnée est un autre avantage significatif. Cela permet à la collectivité de ne payer des intérêts que sur les sommes effectivement utilisées, optimisant ainsi le coût du financement. De même, le remboursement d'une ligne de trésorerie n'est pas une opération budgétaire mais un simple mouvement de trésorerie diligenté par l'ordonnateur.
Typologie des Emprunts et Modalités de Remboursement
Lorsqu'une collectivité opte pour l'emprunt, plusieurs options s'offrent à elle en termes de structure et de modalités de remboursement :
Durée de l'Emprunt
La durée de l'emprunt doit être cohérente avec la durée de vie du bien financé. Celle-ci est très variable : moins de 5 ans pour du matériel informatique, jusqu'à 15 ans pour de la voirie, et même 50 à 80 ans pour des réseaux d'eau. L'horizon du prêt doit être mis en perspective avec le plafond d'échéance éventuellement déterminé par la collectivité.
Modes d'Amortissement
Amortissement Constant : Ce système limite les frais financiers pour l'emprunteur, car le capital remboursé est le même à chaque échéance, et les intérêts diminuent au fur et à mesure des remboursements.
Echéance Constante : L'échéance reste identique pour toute la durée du prêt, facilitant la gestion budgétaire. La proportion entre capital et intérêts varie au fil du temps.
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Amortissement In Fine : Caractéristique du prêt relais, avec remboursement du capital au terme de l'emprunt. Cette option est souvent utilisée pour des opérations spécifiques où le remboursement est prévu à une date ultérieure grâce à une autre source de financement.
Types de Taux d'Intérêt
Taux Fixe : L'avantage du taux fixe est qu'il ne peut pas augmenter. L'emprunteur sait donc exactement ce qu'il va payer. Cependant, si les taux directeurs baissent, la collectivité emprunteuse ne bénéficie pas de conditions optimisées au fil du temps.
Taux Variable ou Révisable : Il permet de bénéficier d'une éventuelle baisse des taux, mais comporte le risque d'un renchérissement des annuités de remboursement si les taux directeurs augmentent. Les grandes collectivités, qui empruntent chaque année, peuvent toutefois se permettre de diversifier les indexations.
Une dette équilibrée procède d'une juste répartition entre taux fixe et taux variable dans l'encours des emprunts.
Emprunt Revolving vs. Ligne de Trésorerie : Une Distinction Essentielle
Bien que constituant des sources de financement externe pour les collectivités locales, l'emprunt et les crédits de trésorerie obéissent à des régimes budgétaire et comptable différenciés. Il découle de cette distinction fondamentale que les crédits procurés par une ligne de trésorerie n'ont pas pour vocation de financer l'investissement et ne procurent aucune ressource budgétaire. Ils ne financent que le décalage temporaire dans le temps entre le paiement des dépenses et l'encaissement des recettes.
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Cependant, les collectivités locales se voient parfois proposer par des établissements financiers des produits mixtes, qui peuvent aboutir, sur la base d'un même contrat, à une certaine articulation entre crédits de trésorerie et emprunts budgétaires. En fonction de leur spécificité, ces différents produits suivent des procédures budgétaires et comptables précises.
Aspects Budgétaires et Comptables
Lignes de Trésorerie
Ces concours financiers suivent le régime budgétaire et comptable détaillé par la circulaire du 22 février 1989. Les fonds prêtés sont suivis hors budget, dans les comptes financiers de la classe 5, jusqu'à la clôture de l'exercice budgétaire, puis peuvent être consolidés en fin d'exercice au compte budgétaire 16 « Emprunts ». La consolidation de la ligne de trésorerie en emprunt s'effectue à la seule initiative de l'ordonnateur, par l'émission d'un titre de recette sur le compte 16. De même, le remboursement d'une ligne de trésorerie n'est pas une opération budgétaire mais un simple mouvement de trésorerie diligenté par l'ordonnateur.
Emprunts Revolving
A la différence des lignes de trésorerie, ces emprunts sont inscrits préalablement au compte 16 du budget de la collectivité. Au 31 décembre de l'exercice, les tirages infra-annuels sont apurés par inscription du solde créditeur éventuel du compte 519 pour un montant équivalent en recettes du compte 16. La ligne de trésorerie est ainsi consolidée en emprunt à court terme le 31 décembre de l'année N, puis rouverte dès le 2 janvier de l'année N + 1 par remboursement de la dette à court terme.
Cadre Juridique et Contrôle des Emprunts des Collectivités Locales
Aux termes des articles L.2337-3, L.3336-1, L.4333-1 et L.5211-36 du CGCT, les communes, les départements, les régions et les EPCI peuvent recourir à l'emprunt. Le produit des emprunts constitue l'une des recettes non fiscales de la section d'investissement du budget des collectivités (article L. 2331-8 du CGCT).
Compétences et Délibérations
Le recours à l'emprunt relève de la compétence de l'assemblée délibérante. La délibération ou la décision de souscrire des emprunts ou des produits financiers en cas de délégation, est un acte unilatéral qui précède la signature du contrat, à peine de nullité de celui-ci. Les emprunts sont exclusivement destinés à financer des investissements, qu'il s'agisse d'un équipement spécifique, d'un ensemble de travaux relatifs à cet équipement ou encore d'acquisitions de biens durables considérés comme des immobilisations. Les emprunts n'ont pas à être affectés explicitement à une ou plusieurs opérations d'investissement précisément désignées au contrat.
Contrôle Budgétaire
Le contrôle des emprunts des collectivités locales s’exerce à travers le principe d’équilibre budgétaire prévu à l’article L.1612-4 du CGCT. En aucun cas l'emprunt ne doit combler un déficit de la section de fonctionnement ou une insuffisance des ressources propres pour assurer l'amortissement de la dette. En outre, les dépenses imprévues inscrites à la section d'investissement du budget ne peuvent être financées par l'emprunt (article L. 2322-1 du CGCT).
L'article L.1612-1 du CGCT prévoit que l'exécutif de la collectivité peut, entre le 1er janvier de l'exercice et la date d'adoption du budget, « mettre en recouvrement les recettes », ce qui autorise le tirage des emprunts contractés avant le 31 décembre. L'article L.1612-1 précise également que « jusqu'à l'adoption du budget ou jusqu'au 15 avril, en l'absence d'adoption du budget avant cette date, l'exécutif de la collectivité peut, sur autorisation de l'organe délibérant, engager, liquider et mandater les dépenses d'investissement, dans la limite du quart des crédits ouvertes à l'exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette ». Ces dispositions ne concernent pas l'emprunt qui est une recette de cette section.
La délibération décidant de contracter des emprunts nouveaux pourrait être déférée devant le juge administratif, même si cette décision devait être régularisée au budget primitif suivant. Dans le cadre du contrôle budgétaire (articles L .1612-1 à L.1612-20 du CGCT), le préfet assure le respect de ces règles.
Remboursement de la Dette
Le remboursement du capital est imputé au compte 16, en dépenses de la section d'investissement. L’acquittement de la dette constitue une dépense obligatoire, qu'il s'agisse du remboursement du capital ou des frais financiers. Le prêteur est donc en droit d'utiliser les procédures d'inscription et de mandatement d'office pour obtenir le paiement des annuités en cas de défaillance de la collectivité locale (articles L. 1612-15 à L. 1612-17 du CGCT).
Encadrement des Taux et Devises
Les emprunts peuvent être libellés en euros ou en devises étrangères à la condition de se prémunir contre les risques de change.
Le taux d’intérêt des emprunts souscrits peut être fixe ou variable. Pour tous les emprunts à taux variable, les indices et les écarts d'indices autorisés pour les clauses d'indexation du taux d'intérêt sont déterminés par le décret n° 2014-984 du 28 août 2014, codifié aux articles R.1611-33 et R.1611-34 du CGCT. Les collectivités territoriales peuvent toutefois déroger à ces règles lorsque la souscription d'un emprunt ou d'un contrat financier, par la voie d'un avenant ou d'un nouveau contrat, a pour effet de réduire le risque associé à un emprunt ou un contrat financier non conforme au même article L.1611-3-1 et qui a été souscrit avant la promulgation de la loi.
Contrôle de Légalité
Le contrat d’emprunt étant essentiellement un contrat de droit privé, il ne relève pas du contrôle de légalité et n’a pas à être transmis au représentant de l’Etat pour être exécutoire (CE, 12 février 2003, n° 234917, Ministère des Finances). Le préfet ne peut donc pas s’opposer aux emprunts dont les conditions lui apparaitraient défavorables aux intérêts de la collectivité si aucune illégalité n’est relevée. Toutefois, le représentant de l’Etat peut demander la transmission de tout document annexe nécessaire à l’appréciation de la légalité des actes pris par les autorités locales (CE, 13 janvier 1988, n°68166, Mutuelle générale des personnels des collectivités locales et de leurs établissements).
En cas d’illégalité des délibérations ou décisions de recours à l’emprunt, le représentant de l’État peut adresser un recours gracieux à l’exécutif local pour lui demander de modifier ou de retirer ces actes. A défaut de réponse, dans un délai de deux mois, le préfet peut déférer l’acte devant le tribunal administratif, éventuellement assorti d’une demande de suspension à l’encontre des seuls actes administratifs (CE, 16 décembre 1994, n°116564, Préfet du Haut-Rhin). En revanche, l'emprunt n'est pas soumis au code des marchés publics.
Agence France Locale : Un Acteur Spécifique
Créée en octobre 2013, l’Agence France Locale a obtenu l’agrément de l’Autorité de Contrôle Prudentiel et de Résolution (ACPR) le 22 décembre 2014 en qualité d’établissement de crédit. Fin 2016, 173 collectivités étaient adhérentes à l’Agence France Locale. Cette agence offre une source de financement alternative, spécifiquement dédiée aux collectivités locales.
Publicité et Information sur le Crédit Revolving
La publicité sur le crédit le crédit renouvelable est encadrée par la loi. L'organisme de crédit qui fait une publicité pour un prêt à la consommation a l'obligation d'y insérer la mention " Un crédit vous engage et doit être remboursé. Vérifiez vos capacités de remboursement avant de vous engager ".
Optimisation de la Trésorerie et Fonds Libres
La règle d'obligation de dépôt au Trésor des « fonds libres » des collectivités locales a pour la première fois été posée par un décret impérial en date du 27 février 1811. A l’heure actuelle, les fondements juridiques de l’obligation de dépôt sont l’article 26 de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) 1er août 2001, qui a remplacé l’article 15 de l’ordonnance du 2 janvier 1959. Les fonds sont à la fois les ressources et les charges de la collectivité. L’impôt local fait l’objet d’un recouvrement de l’Etat, puis son produit est transféré du compte de l’Etat sur celui de la collectivité territoriale. Les disponibilités sont les excédents de trésorerie qui peuvent apparaître sur ce compte unique.
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